Publikacje

W jaki sposób Departament Skarbu USA zamyka niewygodne instytucje finansowe?

O tym, że Stany Zjednoczone są największą potęgą finansową współczesnego świata nie trzeba nikogo przekonywać. Stworzony po wojnie światowy system finansowy, historycznie wywodzący się z porozumienia z Bretton Woods, stawia amerykański dolar w uprzywilejowanej pozycji, a amerykańskie instytucje finansowe, w tym Rezerwę Federalną (FED) i Departament Skarbu czyni swego rodzaju „nadzorcami” tego systemu. Teoretycznie instytucje te spełniają funkcje regulatora rynku finansowego w samych Stanach, jednak wspomniana, dominująca rola amerykańskiej waluty w światowej gospodarce sprawia, że zyskały one ogromny, nieformalny wpływ na funkcjonowanie banków i instytucji finansowych większości państw świata.
Ostatnio zaobserwować można zjawisko, które pokazuje, w jaki sposób władze finansowe USA przy okazji realizacji swoich, często strategicznych interesów, doprowadzają do upadku banków w różnych częściach świata. Amerykańskie działania polegają na tym, że Departament Skarbu USA targetuje zagraniczne instytucje finansowe, które jego zdaniem prowadzą działalność sprzeczną z interesami Stanów Zjednoczonych i de facto zamyka je za pomocą ostrych komunikatów prasowych, które czynią te instytucje pariasami w świecie finansów. Na skutek poderwania zaufania, współpracujące z nimi instytucje finansowe wycofują się ze wszelkiej współpracy, zamrażają aktywa, a nawet rezygnują z realizowania przelewów. Zjawisko to dobrze charakteryzują trzy zdarzenia, które miały miejsce w ostatnich latach.
Pierwsze z nich dotyczy Banco Delta Asia z Makao. We wrześniu 2005 roku USA oskarżyły Koreę Północną o zorganizowane fałszowanie amerykańskiego dolara. Wobec Banco Delta Asia, małego banku z Makao zajmującego się m.in. obsługą finansową północnokoreańskiego reżimu, zastosowano restrykcje, które doprowadziły go na skraj bankructwa. Zamrożono 40 kont, na których zgromadzono około 24 milionów USD, a atmosfera wokół banku wywołała masowe wycofywanie wkładów. W kolejnym roku naciski na BDA trwały dalej, a w marcu 2007 roku Departament Skarbu USA nakazał amerykańskim firmom i instytucjom finansowym przerwanie z nim wszelkich kontaktów. Uznano, że działania banku wypełniają postanowienia rozdziału 311 amerykańskiej ustawy, tzw. Patriot Act. Władze banku oskarżone zostały o wspieranie „państw upadłych” i „państw wspierających terroryzm”. Było to prawdziwe trzęsienie ziemi, po którym przelanie pieniędzy do albo z BDA stało się praktycznie niemożliwe.
Jednak, audyt przeprowadzony przez firmę Ernst & Young kilka miesięcy później, na zlecenie rządu Macao nie znalazł dowodów, które potwierdzałyby fakt prania przez BDA brudnych pieniędzy lub uczestniczenia w finansowaniu terroryzmu. We wrześniu 2007 roku Władze Monetarne Macao zakończyły działania interwencyjne wprowadzone wcześniej w BDA, a zarząd banku został zwrócony jego właścicielowi, Stanley’owi Au. Nikomu z zarządu banku nie postawiono żadnych zarzutów kryminalnych. Pomimo to bank pozostał na czarnej liście amerykańskiego Departamentu Skarbu i w dalszym ciągu pozbawiony jest możliwości realizacji transakcji w USD.
Faktycznie, działania Amerykanów wobec BDA miały podłoże polityczne. Oskarżenie w 2005 roku reżimu północno-koreańskiego o fałszowanie dolarów pozwoliło USA uwolnić się od podpisanego wtedy (pod naciskiem Chin) porozumienia dotyczącego normalizacji stosunków z Koreą Północną w zamian za likwidację jej programu nuklearnego. BDA idealnie nadawał się na kozła ofiarnego i został ofiarą wielkiej polityki. W rzeczywistości BDA nie był również głównym winowajcą nielegalnego finansowania reżimu, Kim Dzong Ila. Według ustaleń resortu finansów, środki z nielegalnych transakcji przechodziły głównie przez oddział Bank of China w Makao. Amerykanie rozważali objęcie go sankcjami, ale nie zdecydowali się na to z obawy przed reakcją Chin i załamaniem się lokalnego sytemu finansowego .

W 2014 r. FBME Ltd. (Federal Bank of the Middle East) z Tanzanii/Cypru został w podobny sposób oskarżony przez USA o współpracę z Hezbollahem. 15 lipca 2014 roku agencja amerykańskiego Departamentu Skarbu, FinCEN  opublikowała rezultaty swoich badań działalności banku i prowadzonych przez niego transakcji finansowych z bankami w USA. Raport okazał się druzgocący. Stwierdzał, że: „FBME jest wykorzystywany przez swoich klientów do prania brudnych pieniędzy, finansowania terroryzmu i ponadnarodowej zorganizowanej przestępczości, unikania nałożonych sankcji finansowych i innej nielegalnej działalności międzynarodowej prowadzonej m.in. poprzez amerykański system finansowy". Wg FinCEN, bank przeprowadził 4500 podejrzanych transakcji na kwotę 875 milionów USD.
Raport FinCEN miał swoje natychmiastowe następstwa. Amerykańskie banki zawiesiły z nim współpracę zamrażając jego aktywa. Banki centralne Cypru i Tanzanii przejęły zarząd nad oddziałami banku w swoich krajach. Oba banki centralne zdecydowały o zamrożeniu wszystkich transferów finansowych z i do FBME, zawieszając jednocześnie własne dochodzenie FBME, które bank wszczął w celu wyjaśnienia stawianych mu zarzutów. Wypłaty z kont zostały ograniczone do bardzo niewielkich sum. 18 lipca 2014 roku bank FBME został „zamknięty”.
Jednak późniejsze oceny International Chamber of Commerce (ICC) w Paryżu, wyniki audytów firm Ernst & Young (EY) i KPMG, nie potwierdziły zarzutów FinCEN. Również amerykański Sąd Administracyjny nakazał zawieszenie decyzji FinCEN do czasu ostatecznej decyzji sądowej. Pomimo to FinCEN kontynuował swoje działania wobec FBME wydając ostatecznie w marcu 2016 roku kolejny krytyczny raport tzw. „final rule” nakładający pięć specjalnych karnych działań wobec tego banku, przewidzianych w rozdziale 311 amerykańskiej ustawy Patriot Act.
Działania FinCEN wobec FBME znalazły swoją krytyczną ocenę w amerykańskiej specjalistycznej prasie finansowej. Między innymi profesor George Blumenthal z Uniwersytetu California przekonuje, że FinCEN prowadzi działania w kierunku z góry określonego rezultatu, dążąc do zamknięcia FBME. Jeszcze dalej w swoich ocenach idzie Sharyn O’Halloran, która w „American Banker”, stwierdza, że „rażące braki w trakcie postępowania administracyjnego i brak istotnych stwierdzeń dowodowych w śledztwie prowadzonym wobec FBME sugeruje, że FinCEN zmierzał w kierunku z góry określonego celu, chcąc po prostu zamknąć tę instytucję”.

W marcu 2015 r. podobnych działań ze strony FinCEN doświadczył Banca Privada d'Andorra z Andory (BPA). Wg Departamentu Skarbu USA, BPA odpowiada za wypranie 2 mld USD, wyprowadzonych z koncernu naftowego PdVSA z Wenezueli i wspieranie działalności rosyjskich i chińskich speców od prania brudnych pieniędzy. Raport FinCEN spowodował natychmiastową reakcję władz Andory, które mianowały komisaryczny zarząd BPA, ograniczono wypłaty z kont z powodu gwałtownej ucieczki klientów. Dotychczasowy dyrektor generalny banku został zatrzymany. Wniosek o sądową ochronę przed wierzycielami złożył Banco de Madrid, hiszpańska spółka córka BPA, nad którą kontrolę przejął rząd Hiszpanii.
W lutym 2016 roku FinCEN nagle wycofał się z oskarżeń pod adresem BPA. Swoją decyzję tłumaczył tym, że wprowadzone przez władze Andory działania naprawcze w banku, zapewniają jego dalsze funkcjonowanie zgodnie z międzynarodowymi i amerykańskimi standardami. Motywy nagłej zmiany stanowiska FinCEN zupełnie inaczej tłumaczą główni udziałowcy BPA, bracia Ramon and Higini Cierco, którzy wytoczyli FinCEN sprawę przed amerykańskim sądem. Uważają oni, że FinCEN wycofując się z zarzutów, chciał uniknąć kompromitacji sądowej i poniesienia konsekwencji za bezprawne zamknięcie prywatnego banku. Bracia Cierco, od samego początku twierdzili, że w swoich oskarżeniach FinCEN wykorzystał informacje dotyczące przypadków podejrzeń o pranie brudnych pieniędzy, które sam bank przekazał władzom finansowym Andory, a dodatkowo dla ich wyjaśnienia zatrudnił firmę audytorską KPMG. 19 maja 2016 roku, sędzia federalny dla Washington D.C. wydał postanowienie, uznające racje DPA. Eric Lewis, prawnik reprezentujący BPA i rodzinę Ciercos określił działania FinCEN w następujący sposób: „FinCEN wiedział, że ‘użycie młota’ przeciw BPA przestraszy Andorę i okazało się to być bardzo efektywnym (USA wymusiły na władzach Andory swoje żądania w zakresie dostępu do jej systemu finansowego).

Dobrym podsumowaniem działalności FinCEN w jej działaniach skierowanych przeciwko praniu brudnych pieniędzy w międzynarodowym systemie finansowym mogą być dwa zjawiska zidentyfikowane przez „The Economist”. Pierwszym jest stosowanie podwójnych standardów. FinCEN ma skłonności do zajmowania się jedynie małymi bankami w niezbyt ważnych pod względem strategicznym krajach. Drugim jest brak otwartości. Obwiniając bank, FinCEN nie przedstawia publicznie żadnych szczegółowych dowodów. Odmawia również przekazania tych danych sądowi, w trakcie trwania swoich postępowań. A kiedy w końcu pojawiają się informacje na tyle szczegółowe, że bank mógłby podjąć swoją obronę, najczęściej jest już dla niego za późno.